Indennizzi ai balneari: critiche della Commissione europea e rilievi del Consiglio di Stato sullo schema di decreto del MIT.

Dopo le osservazioni della Commissione europea, anche il Consiglio di Stato ha espresso un parere negativo sullo schema di decreto predisposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) in materia di indennizzo tra concessionari uscenti e subentranti nelle concessioni balneari.

1. Le osservazioni della Commissione europea

Con lettera del 7 luglio 2025, la Commissione ha formulato una critica dettagliata e articolata allo schema di decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in merito alla disciplina dell’indennizzo dovuto dai concessionari subentranti ai concessionari uscenti all’esito della procedura di affidamento delle “concessioni balneari”.

L’elemento centrale della critica della Commissione risiede nell’incompatibilità con il diritto dell’Unione di qualsiasi beneficio compensativo in favore degli operatori uscenti che imponga oneri economici indebiti a carico dei nuovi concessionari, scoraggiandone così la partecipazione alle gare per l’affidamento delle nuove concessioni balneari.

In particolare, la Commissione ha ribadito che:

• gli investimenti (non ancora ammortizzati) che si possono prendere in considerazione ai fini della compensazione possono riguardare soltanto “le strutture inamovibili strettamente necessarie per la fornitura del servizio e che costituiscono parte integrante ed essenziale della concessione”;

• i beni immateriali come l’“avviamento” o il “valore aziendale” non sono indennizzabili;

• è inammissibile l’inserimento di clausole nel bando di gara che facciano riferimento a eventuali trasferimenti tra concessionario uscente e subentrante di beni mobili o immateriali “che non costituiscono parte integrante ed essenziale della concessione”; tali trasferimenti, infatti, dovrebbero essere lasciati all’autonomia contrattuale delle parti e rimanere, pertanto, del tutto facoltativi e fuori dalla procedura pubblica;

• la previsione dello schema di decreto ministeriale che impone al concessionario subentrante un pagamento immediato del 20% dell’indennizzo al momento dell’aggiudicazione, il versamento del restante 80% entro sei mesi, nonché una cauzione in favore del concessionario uscente. Tale previsione è stata ritenuta sproporzionata e idonea a disincentivare la partecipazione di nuovi operatori.

La Commissione ha, inoltre, rilevato che l’estensione della cauzione di cui all’art. 17 del Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione a favore del concessionario uscente è una distorsione della sua finalità originaria, che è quella di garantire l’osservanza degli obblighi assunti verso l’Amministrazione concedente.

2. Il parere del Consiglio di Stato (8 luglio 2025)

Dopo le censure della Commissione europea, anche il Consiglio di Stato, con parere dell’8 luglio 2025, ha espresso rilievi significativi nei confronti dello schema di decreto del MIT.

Infatti, partendo dalla premessa che il Ministero non ha fornito documentazione sufficiente o aggiornamenti sull’interlocuzione in corso con la Commissione europea, tali da consentire al Consiglio di Stato di esprimere un giudizio circostanziato sulla compatibilità delle misure adottate con il diritto dell’Unione, il Supremo Consesso della Giustizia amministrativa ha comunque manifestato dei dubbi sulla compatibilità europea del regolamento, che potrebbe risultare in contrasto con l’art. 49 TFUE (libertà di stabilimento) e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (divieto di accordare indebiti vantaggi ai concessionari uscenti).

Infatti, il meccanismo dell’indennizzo obbligatorio a carico del nuovo concessionario è stato ritenuto dal Consiglio di Stato potenzialmente distorsivo della concorrenza e scoraggiante per i nuovi entranti, “soprattutto se meno capitalizzati o con meno accesso al credito”, anche in considerazione del fatto che tale meccanismo “favorisce implicitamente i concessionari uscenti, che non sono tenuti a versarlo, né a farne prima ancora oggetto di correlativo impegno in sede di articolazione dell’offerta competitiva, corredato dalla relativa assunzione di garanzia”.

Manca, inoltre, secondo il Consiglio di Stato, un’analisi di impatto seria sui costi medi degli indennizzi e sulla reale capacità finanziaria delle imprese, soprattutto se PMI, di sostenerli.

3. Il nodo dell’acquisizione gratuita delle opere

Il Consiglio di Stato ha poi ritenuto del tutto inappropriati i richiami contenuti nello schema di decreto ministeriale ad altre disposizioni normative (art. 42 Codice della Navigazione, art. 191 Codice dei Contratti Pubblici) che, nel nostro ordinamento, già prevedono il riconoscimento di un indennizzo in favore dei concessionari uscenti, per via della “impossibilità di estendere a situazioni funzionalmente disomogenee, ed anche a fini meramente comparativi, le discipline settoriali che prevedano, a vario titolo e per varie ragioni, forme di indennizzo a carico del gestore uscente”.

Piuttosto, il Consiglio di Stato ha rilevato che nelle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative e sportive non esiste una norma che imponga il riconoscimento automatico di un indennizzo al concessionario uscente alla fine del rapporto e che, anzi, ai sensi dell’art. 49 Codice della Navigazione, le opere non amovibili costruite sul demanio restano acquisite allo Stato senza alcun compenso o rimborso per il concessionario, salvo diversa previsione nell’atto di concessione.

A questo proposito, il Consiglio di Stato ha richiamato anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea (sentenza dell’11 luglio 2024, causa C-598/22, Società Italiana Imprese Balneari s.r.l.), secondo cui l’acquisizione gratuita allo Stato delle opere inamovibili non viola il diritto europeo, in quanto rientra nella logica della precarietà delle concessioni demaniali.

Conclusioni

La previsione di un eventuale diritto all’indennizzo in favore del concessionario uscente si può configurare solo nell’ottica di evitare un indebito arricchimento del nuovo concessionario (per via del vantaggio competitivo derivante, ad esempio, dal minor investimento necessario), ma non per compensare scelte imprenditoriali dell’operatore uscente rientranti nell’ordinario rischio di impresa.

Ne deriva che l’indennizzo è ammissibile solo in casi eccezionali, per tutelare investimenti effettivi e non ammortizzati, senza automatismi o generalizzazioni.

In ultima analisi, il Consiglio di Stato ha invitato il Ministero a riconsiderare l’impianto del sistema indennitario previsto dallo schema di decreto, fondandolo su una valutazione caso per caso e sulla reale esistenza di un affidamento del concessionario uscente meritevole di tutela.

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