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Il D.M. 18 marzo 2025, n. 57 (pubblicato in G.U. n. 95 del 23 aprile 2025, in vigore dal 9 maggio) rappresenta un tassello decisivo nel quadro del riordino del sistema concessorio per il gioco a distanza. Emanato in attuazione dell’articolo 8 del D.lgs. 25 marzo 2024, n.41, il regolamento disciplina in modo dettagliato il procedimento di accertamento, contestazione e irrogazione delle penali convenzionali, applicabili in caso di inadempimento dei concessionari.
Questo contributo, mediante l'analisi dell'evoluzione storica del sistema delle penali convenzionali nel gioco pubblico, mira ad evidenziare i principali snodi critici, anche in relazione allo schema di convenzione predisposto da ADM nella gara per l'affidamento in concessione dell'esercizio e la raccolta a distanza dei giochi pubblici (CIG B4DF5D6BCF).
La pubblicazione del Regolamento ADM sulle penali convenzionali rende più organico il processo di riordino del comparto del gioco a distanza, chiarendo i presupposti e le modalità applicative del sistema sanzionatorio contrattuale. Il decreto definisce in maniera puntuale il procedimento per l’irrogazione delle penali convenzionali nel gioco online, in caso di inadempimento da parte del concessionario, e rafforza le garanzie di effettività, proporzionalità e trasparenza.
Tale disciplina si coordina con lo schema di convenzione tipo predisposto da ADM, che sarà sottoscritto dai soggetti aggiudicatari della concessione per l’esercizio e la raccolta dei giochi ai sensi dell’articolo 6, comma 3, del D.lgs. n. 41/2024. Il sistema si presenta come una delle più avanzate esperienze di regolazione convenzionale del settore a livello europeo, sotto il profilo sia procedurale sia sostanziale.
L'attuale sistema delle sanzioni contrattuali in caso di inadempimento da parte dell’affidatario di un contratto pubblico affonda le sue radici nel Regolamento attuativo della Legge quadro in materia di lavori pubblici (L. n. 109/1994, c.d. Legge Merloni), adottato con d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554. L’art. 117, prevedeva che «Per il ritardato adempimento delle obbligazioni assunte dagli esecutori di lavori pubblici, le penali da applicare sono stabilite dal responsabile del procedimento, in sede di elaborazione del progetto posto a base di gara ed inserite nel capitolato speciale d'appalto, in misura giornaliera compresa tra lo 0,3 per mille e l'1 per mille dell'ammontare netto contrattuale, e comunque complessivamente non superiore al 10 per cento, da determinare in relazione all'entità delle conseguenze legate all'eventuale ritardo».
Tale disciplina è stata riprodotta, con minime varianti, nei successivi Codici appalti ed è pervenuta sostanzialmente immutata sino all'attuale D.lgs. n. 36/2023. Solo con D.lgs. n. 209/2024 (c.d. Correttivo) gli importi delle penali sono stati aggiornati, passando a un range compreso tra 0,5 per mille e 1,5 per mille.
Tuttavia - solo all'esito di un tortuoso iter giurisprudenziale, legislativo e regolamentare - questo modello è stato assunto a paradigma per la costruzione della disciplina delle penali convenzionali anche nel comparto delle concessioni di gioco, sia sotto il profilo della proporzionalità che della determinazione automatica della sanzione contrattuale applicabile.
Nel contesto specifico del gioco, il problema della quantificazione delle penali era emerso già nel 2007 in relazione alle penali previste dalla convenzione di concessione, sottoscritta a luglio 2004, per l’affidamento del servizio di realizzazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento ed intrattenimento.
Il 10 maggio 2007, la Procura Regionale per il Lazio della Corte dei Conti avviava un procedimento per danno erariale nei confronti dei dieci concessionari, ipotizzando inadempimenti riferiti a
(i) ritardi nell’avviamento della rete telematica;
(ii) insufficienza nell’attivazione della stessa;
(iii) incompletezza nel collegamento alla rete degli apparecchi da gioco;
(iv) mancato rispetto dei livelli di servizio previsti per la fornitura di messaggi di risposta relativi alla raccolta dei dati di gioco.
Il danno era quantificato complessivamente in oltre 98 miliardi di Euro.
A seguito delle contestazioni da parte della Procura erariale, AAMS (odierna ADM) notificava ai concessionari gli atti di contestazione per l’applicazione delle penali previste dalla convenzione di concessione. Diversi concessionari – assistiti anche dallo Studio Lorenzoni – impugnavano tali provvedimenti dinanzi al TAR del Lazio, ottenendone prima la sospensione cautelare e poi l’annullamento nel merito, con la sentenza n. 2728/2008.
Il TAR ravvisava un difetto di proporzionalità nell’irrogazione delle penali, fondando la propria decisione sul seguente principio:
«la clausola penale per gli inadempimenti nell’esecuzione della concessione ha una funzione non solo punitiva, ma mira a rafforzare anche il vincolo ed a liquidare in via preventiva il danno arrecato, di talché non è ammissibile un’irrogazione di penali, pur quando ancorate a parametri predefiniti di calcolo, oltre determinati limiti d’equilibrio del rapporto concessorio stesso riferiti all’oggetto ed al valore di questo»
Inoltre, il TAR riteneva violati i principi del giusto procedimento, censurando la mancata tempestività dell’amministrazione:
«la P.A. intimata, ove convinta che l’inutile decorso dei vari termini dedotti in convenzione fosse sintomo dell’incapacità del concessionario d’implementare il rapporto concessorio, avrebbe dovuto farlo constare con la dovuta tempestività o, comunque, man mano che le vicende assunte come patologiche s’andavano formando, invece d’attendere l'intervento della Procura della Corte dei conti»
Con la sentenza n. 317/2008, resa in una vicenda analoga, il TAR annullava i provvedimenti
«ritenendo violati i principi di ragionevolezza e proporzionalità a causa della predeterminazione delle penali in misura fissa, senza alcun margine di valutazione della gravità dell'inadempimento che ne legittimava l'irrogazione».
Nel frattempo, con Risoluzione n. 7-00254, la VI Commissione Finanze della Camera dei Deputati impegnava il Governo a procedere immediatamente alla revisione delle Convenzioni di concessione al fine di assicurare il perseguimento dell’interesse pubblico all’espletamento del servizio (con la salvaguardia delle conseguenti entrate erariali) prevedendo, in particolare, che l’eventuale applicazione di penali [sia] comunque disposta nel rispetto, tra gli altri, dei principi di ragionevolezza e proporzionalità» (documento di sindacato ispettivo n. 5-03566, Fugatti).
AAMS avviava, quindi, il procedimento di revisione dell’art. 27 della Convenzione, predisponendo Atti aggiuntivi volti, tra l’altro, alla rimodulazione del sistema delle penali. Accanto al principio del danno effettivamente arrecato, venivano, quindi, introdotti anche i principi di sopra richiamati. Il Consiglio di Stato, con parere n. 3926/2007 (data di spedizione 15/01/2008) approvava lo schema di Atto aggiuntivo, successivamente sottoscritto dai concessionari.
Sulla base della Convenzione integrata dagli Atti aggiuntivi, AAMS riattivava il procedimento per le quattro penali precedentemente annullate dal TAR, formulando riserva sulla quarta penale (relativa ai livelli di servizio), subordinandone l'eventuale irrogazione all’esito dei lavori della Commissione tecnica prevista dall’art. 27, comma 4, della Convenzione, a cui era demandata la «definizione delle procedure e dei criteri per la rilevazione, il calcolo e l’arrotondamento delle penali in questione».
Anche in questo caso, i provvedimenti di irrogazione delle sanzioni contrattuali riferiti alle tre penali (con esclusione di quelle relative ai livelli di servizio), venivano censurati dai concessionari, ancora assistiti dallo Studio Lorenzoni, davanti al TAR del Lazio.
Il TAR, con diverse sentenze (tra le quali la n. 12245/2009), confermava la validità dell'irrogazione delle nuove penali, ma la Quarta Sezione del Consiglio di Stato riformava tali decisioni affermando, con la sentenza n. 2192/2012, che
anche l’esecuzione degli accordi ex art. 11 della L. n. 241/1990 è «sottoposta alle comuni regole civilistiche in tema di adempimento, nonché di obblighi di buona fede delle parti del contratto (art. 1375 c.c.)» e, pertanto, «devono trovare ingresso nella valutazione del giudice anche le regole di diritto comune in materia di imputabilità dell’inadempimento, di prova del danno cagionato e di congruità e proporzionalità della relativa sanzione».
Il Collegio rilevava, quindi, che siccome «il ritardo imputato [è] dipeso da una pluralità di fattori non riconducibili unicamente agli inadempimenti contrattuali imputati ai concessionari, ma dovuti a soggetti ad essi non collegabili … viene meno la prova della sussistenza di un danno effettivo per l’Amministrazione» (CdS, Sez. IV, sent. n. 2192/2012).
Sempre secondo il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4309/2011
«la sanzione pecuniaria in questione è stata irrogata secondo un meccanismo automatico in ragione del solo elemento oggettivo dell’inverarsi dell’inadempimento, in assenza di una situazione di responsabilità addebitabile in via colposa alla concessionaria; e tanto rende del tutto ingiustificata l’operata penalizzazione, conferendo in ogni caso alla penalità per cui è causa il carattere abnorme della incongruità e non proporzionalità».
Le perplessità espresse dalla Commissione tecnica istituita ex art. 27, comma 4, della Convenzione circa la ragionevolezza e proporzionalità della quarta penale (sui livelli di servizio) trovavano conferma nel parere dell’Avvocatura Generale dello Stato del 23 marzo 2010. In particolare, anche alla luce della rilevata disarmonia nel sistema delle penali, l'Avvocatura sottolineava l'esigenza di armonizzare l’intero apparato sanzionatorio, adottando criteri metodologici omogenei tra le quattro penali.
A fronte di tali criticità, il Consiglio di Stato – nuovamente interpellato – si pronunciava con parere n. 4408/2010, condividendo l’iniziativa dell’Amministrazione di procedere in autotutela alla rimodulazione delle penali determinate in misura fissa nella convenzione di concessione, anche al fine di «evitare prevedibili censure in sede giurisprudenziale». In particolare, la Sezione consigliava l’introduzione della clausola “fino a”, che consente di commisurare la penalità alla concreta entità dell’inadempimento, garantendo una risposta amministrativa proporzionata rispetto al pregiudizio arrecato.
Parallelamente, veniva suggerita l’adozione di un tetto massimo annuale alle penali dovute, pari all’11% del compenso annuo medio spettante al concessionario, così da «tenere in debito conto l’equilibrio economico contrattuale» e contenere la sanzione entro i confini del sinallagma convenzionale.
Tuttavia, il Consiglio di Stato riteneva, in relazione al paventato rischio moltiplicatore dell’entità della sanzione, che tale limite fosse ragionevolmente applicabile solo agli inadempimenti legati alla gestione tecnica della rete e non, invece, ai ritardi nei versamenti del canone o all'omessa risoluzione dei contratti.
A fronte delle incertezze applicative emerse in sede giurisprudenziale, il legislatore è intervenuto con una serie di disposizioni volte a stabilizzare e razionalizzare il sistema delle penali convenzionali nel settore dei giochi pubblici.
Con il primo intervento (art. 2, comma 2, del d.l. 25 marzo 2010, n. 40) è stato imposto alle amministrazioni statali concedenti, anche nel comparto delle reti fisiche di raccolta del gioco, l'introduzione di clausole atte a garantire che le sanzioni patrimoniali siano fondate su criteri di ragionevolezza, proporzionalità e non automaticità. Il decreto ha inoltre previsto che che tali sanzioni siano modulabili in base alla gravità dell’inadempimento, e che siano accompagnate da meccanismi volti a rafforzare l’efficacia della clausola di decadenza e a garantire il rispetto del contraddittorio nel procedimento sanzionatorio.
Successivamente, l’art. 1, commi 77 e 78, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Legge di Stabilità 2011) onerava l’AAMS di aggiornare lo schema-tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l'esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici, stabilendo nuovi obblighi per i concessionari. Tra questi, era prevista l'introduzione di sanzioni, a titolo di penali, a fronte di casi di inadempimento commisurate alla colpa e proporzionate alla gravità dell’inadempimento.
Tali previsioni sono state oggetto di censura costituzionale da parte di un concessionario, che ne ha lamentato l’illegittimità per violazione degli articoli 3, 41 e 42 della Costituzione. Il Consiglio di Stato - in una controversia instaurata da un concessionario di apparecchi da intrattenimento - ha quindi rimesso alla Corte Costituzionale la relativa questione incidentale di legittimità, con riferimento all’art. 1, comma 79, della medesima legge e dei commi 77 e 78, in quanto da esso richiamati.
La ricorrente sosteneva, in sintesi, di avere diritto di proseguire la concessione “senza alcuna soluzione di continuità”, come previsto dall’art. 21, comma 7, del d.l. n. 78 del 2009, e assumeva che le nuove prescrizioni imponessero intollerabili pesi e oneri sia gestionali che economici ai concessionari preesistenti, in assenza di indennizzi di sorta, ledendo sue consolidate posizioni, in contrasto con i principi di tutela dell’affidamento e dei diritti patrimoniali sanciti dal diritto europeo e dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).
La Consulta, con sentenza n. 56 del 10/03/2015 (depositata il 31/03/2015 e pubblicata in G.U. 08/04/2015, n. 14) nel ritenere infondata la questione, ha affermato che:
(i) quanto alla violazione dell’art. 3 Cost., nei rapporti di concessione di servizio pubblico, la possibilità di un intervento pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare in qualche modo connaturata al rapporto, specialmente in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici, nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di speciale e continua attenzione da parte del legislatore. I nuovi obblighi, in particolare, non violano il principio di eguaglianza poiché mirano a riequilibrare la posizione di vantaggio dei concessionari preesistenti che, avendo aderito alla fase di sperimentazione e avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo remoto del gioco attraverso videoterminali, non hanno dovuto sottoporsi alla gara per il nuovo affidamento;
(ii) con riferimento all’art. 41, primo comma, Cost., le norme censurate non comprimono arbitrariamente la libertà di iniziativa economica, ma la contemperano con i prevalenti interessi pubblici coinvolti nel settore dei giochi e delle scommesse (utilità sociale). Le disposizioni che richiedono il mantenimento di un più elevato indice di solidità economico-finanziaria dell’impresa del concessionario, o che introducono clausole penali e meccanismi volti a rendere effettive le cause di decadenza dalla concessione, sono coerenti con le prerogative di ordine pubblico di contrasto della diffusione del gioco illegale e della tutela dei consumatori, in particolare minori di età;
(iii) in relazione all’art. 42, terzo comma, Cost., il maggior onere economico imposto al concessionario per l’osservanza dei nuovi obblighi non equivale ad un'espropriazione di beni. Trattandosi di prestazioni obbligatorie, non opera il principio dell’indennizzo previsto per le ablazioni reali. La Corte esclude quindi che vi sia una compressione illecita del patrimonio del concessionario;
In sintesi, la Corte ha ritenuto legittimo l’intervento normativo, considerandolo proporzionato e finalizzato alla salvaguardia di interessi pubblici primari, quali ordine pubblico, tutela del consumatore e contrasto all’illegalità nel settore dei giochi.
Con l’obiettivo di mitigare i possibili effetti distorsivi del sistema delle penali convenzionali tra quei concessionari che avevano cominciato ad operare con la convenzione del 2013, creando la "complessa architettura infrastrutturale" della rete di raccolta mediante apparecchi «senza poter usufruire dell'expertise maturata negli anni, né di collaudati strumenti gestionali e di monitoraggio», ADM è intervenuta nuovamente con la Determinazione direttoriale Prot. 81362/RU del 16 marzo 2021.
Sono stati, quindi, rielaborati i criteri di individuazione e quantificazione delle penali applicabili in base all'articolo 30 della Convenzione di concessione per realizzazione e la conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante gli apparecchi da divertimento ed intrattenimento, calibrandoli rispetto ai livelli di servizio richiesti per AWP e VLT.
Nella prospettiva di graduare in maniera più efficace l'irrogazione delle penali, ADM ha introdotti criteri più articolati per la quantificazione delle penali irrogabili, graduandole in funzione di:
⦁ gravità dell'inadempimento;
⦁ recidività della condotta;
⦁ fase temporale del ciclo concessorio (il cui avanzare giustifica un'inasprimento della penale);
⦁ capacità organizzativa del concessionario di adottare misure preventive.
In particolare, con la determinazione in esame, ADM ha codificato il principio per cui nei primi anni di attività si possa tener conto, nella determinazione della penale applicabile, della fisiologica difficoltà dei nuovi entranti, mentre il mancato adeguamento organizzativo in fase avanzata della concessione può configurare imperizia colpevole, come tale sanzionata con maggior rigore.
Nel quadro evolutivo della regolazione delle penali convenzionali nel settore dei giochi pubblici, particolare rilievo assumono le clausole sanzionatorie previste nelle convenzioni di concessione derivanti dalle cosiddette gare “Bersani” e “Giorgetti”. Le convenzioni di concessione disciplinanti il servizio di raccolta dei giochi pubblici, all’esito delle procedure di gara previste, rispettivamente, dall’art. 38, comma 4, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla L. 4 agosto 2006, n. 248 (c.d. concessione Bersani) e dall’art. 1-bis del d.l. 25 settembre 2008, n. 149, convertito con modificazioni dalla L. 19 novembre 2008, n. 184, come modificato dall’art. 2, commi 49 e 50 della L. 22 dicembre 2008, n. 203 (c.d. concessione Giorgetti), contemplavano specifici obblighi di riversamento degli incassi da parte dei concessionari e connesse penali in caso di ritardo.
Secondo la disciplina convenzionale, le concessioni “Bersani” prevedevano, all’art. 26, comma 2, lett. c), una penale pari al 5% degli importi dovuti per ogni giorno di ritardo (fino al quindicesimo giorno) nel versamento di saldi quindicinali e imposta unica. Nelle convenzioni “Giorgetti” la penale era invece modulata in una misura variabile tra l’1% e il 5% degli importi dovuti, sempre in funzione del ritardo. In entrambi i casi era inoltre previsto il pagamento di interessi legali sulle somme dovute a titolo di penale, decorrenti dal giorno successivo alla scadenza fino al versamento effettivo.
Con l’avvio delle concessioni “Monti” (di cui all’art. 10, comma 9-octies, del d.l. 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla L. 26 aprile 2012, n. 44), che prevedevano l’esercizio congiunto dei giochi pubblici attraverso la rete fisica di negozi di gioco, si introduceva una novità significativa: l’art. 22, comma 4, delle relative convenzioni fissava un tetto massimo annuale alle penali irrogabili, pari al 10% del compenso percepito nell’anno precedente.
Tra il 2012 e il 2017, le disposizioni delle convenzioni “Bersani” e “Giorgetti” in materia di penali sui flussi finanziari furono oggetto di ampio contenzioso, inizialmente davanti al giudice amministrativo (nella maggior parte dei casi dichiaratosi sprovvisto di giurisdizione, v. Cass., SS.UU., n. 1512/2016), e poi davanti al giudice ordinario. Numerose decisioni, pur riconoscendo la validità delle clausole convenzionali, hanno ridotto le penali in applicazione dell’art. 1384 c.c., ritenendole sproporzionate rispetto al danno effettivo subito dall’Amministrazione.
La richiesta di riduzione delle penali è stata, generalmente accolta in relazione sia alle novità normative nel frattempo intervenute, ai pareri resi dall’Avvocatura dello Stato in relazione agli schemi di convenzione relativi alle concessioni per gli apparecchi da intrattenimento, nonché ai nuovi schemi di convenzione adottati per le concessioni Monti. Tuttavia, l’esercizio del potere di equa riduzione della penale da parte dei Giudici ha comportato una disparità di trattamento in situazioni del tutto analoghe
Alcuni esempi rilevanti:
In alcuni casi, invece, la riduzione ad equità dell’importo delle penali è stata esclusa per difetto di specificità della richiesta («L’appellante in merito al carattere sproporzionato della somma richiesta a titolo di penali si limita a citare sentenze del Tribunale di Roma senza addurre per l’ipotesi sottoposta al vaglio della Corte alcuna analitica osservazione o calcolo che porti a ritenere eccessiva la pretesa oggetto di causa», App. Roma, Sez. I, sent. n. 2325 del 11/04/2025).
Le modalità operative di gestione dei flussi finanziari sono state, poi, ridefinite dalla determinazione direttoriale di AAMS Prot. RI 7077 del 30/12/2015, modificata con determinazione direttoriale Prot. n. 8738 del 19 gennaio 2018, sostituendo gli obblighi di rendicontazione e riversamento quindicinali con saldi mensili.
Una chiarimento fondamentale sulla natura giuridica delle penali convenzionali nel settore del giochi pubblici è stato fornito dalla sentenza del TAR Lazio, Sez. II, n. 410 del 09 gennaio 2025. Il Collegio, nel rigettare le doglianze di un Concessionario della raccolta mediante apparecchi da intrattenimento, ha affermato che, nonostante la terminologia utilizzata nella legge e nella convenzione di concessione, le penali convenzionali non hanno natura sanzionatoria e, pertanto, non possono soggiacere ai limiti e alle condizioni, anche decadenziali per la relativa comminatoria, previsti dalla L. n. 689/1991.
Richiamando i tre criteri elaborati dalla Corte EDU nella celebre sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi dell'8 giugno 1976:
il TAR ha escluso che le penali convenzionali possano rientrare nella nozione di sanzione amministrativa in senso proprio, «permeata dalla stessa linfa vitale che irrora la sanzione penale (con l'unica differenza del minor disvalore sociale del fatto sanzionato)».
Il Collegio ha quindi ribadito che l’irrogazione delle penali convenzionali non rientra nell’esercizio di un potere autoritativo, evidenziando come
«le contestazioni mosse dall’Amministrazione […] si pongano in una dimensione meramente paritetica, quale parte contraente di un rapporto sinallagmatico di natura privatistica».
Ne deriva l’applicabilità dei princìpi civilistici in materia di responsabilità contrattuale, inadempimento, buona fede, e – soprattutto – dell’art. 1384 c.c., che consente al giudice di ridurre l’ammontare della penale se manifestamente eccessiva.
Il TAR ha affrontato anche il tema della tardiva irrogazione delle penali, in un caso in cui erano trascorsi oltre otto anni tra la condotta e la contestazione. Il ricorrente invocava la decadenza del potere sanzionatorio per inerzia prolungata dell’Amministrazione.
Pur valorizzando la dimensione temporale, il TAR ha escluso che il solo decorso del tempo possa determinare l’estinzione del diritto, salvo:
Richiamando la giurisprudenza della Corte di Cassazione (ord. n. 11219 del 26 aprile 2024) e l’istituto tedesco della Verwirkung, il Collegio ha ribadito che la rinuncia tacita richiede un comportamento concludente, non essendo l'inerzia giuridicamente sufficiente ai fini abdicativi del diritto.
Il sistema sanzionatorio delineato dalla normativa primaria e attuato dal D.M. 57/2025 si fonda su principi generali vincolanti, ora formalizzati e resi cogenti anche a livello regolamentare e convenzionale:
⦁ Ragionevolezza e proporzionalità. La sanzione deve essere commisurata alla gravità dell’inadempimento, evitando automatismi e garantendo un bilanciamento tra l’interesse pubblico e la lesione arrecata;
⦁ Non automaticità. L’applicazione della penale deve essere subordinata ai principi procedurali dell’istruttoria e della motivazione, con obbligo per ADM di esplicitare le fonti documentali e le valutazioni tecniche a supporto;
⦁ Gradualità, anche in relazione alla gravità e alla recidiva.
Tali principi, già accolti nello schema di convenzione, sono ora formalizzati nel Regolamento e resi vincolanti ai fini del procedimento di contestazione (D.M. 57/2025).
Il Regolamento precisa che il termine di cui dispone ADM per procedere all'accertamento e alla contestazione degli inadempimenti convenzionali che generano una penale è decennale.
La novità più rilevante riguarda la procedimentalizzazione del contraddittorio finalizzato all’accertamento, contestazione e irrogazione delle penali convenzionali.
Il procedimento di irrogazione delle penali è così articolato:
⦁ L’ADM accerta l’inadempimento tramite
a) analisi documentale, se l’obbligo riguarda documenti o attestazioni.
b) analisi informazioni contenute nelle banche dati (Sogei, sistema centralizzato o del concessionario), per obblighi informatici misurabili.
c) analisi tecnico-informatica dei report del concessionario per obblighi tecnici/informatici non direttamente misurabili.
d) la rilevazione dei livelli di servizio è effettuata da ADM con il supporto di Sogei, secondo le regole convenzionali (Allegato 1 della convenzione). Le modalità di rilevazione, gli strumenti di monitoraggio e i risultati della rilevazione dei livelli di servizio devono essere conoscibili dal concessionario
⦁ La contestazione è notificata via PEC, con indicazione dettagliata di importo della penale, motivazione, periodo di riferimento e termine di 60 giorni per osservazioni e controdeduzioni;
⦁ Alla contestazione devono essere allegati elementi probatori, dati analitici e risultanze estratte dalle banche dati, dal sistema centralizzato e dal sistema del concessionario, in modo da consentire al concessionario la completa ed esatta individuazione dell'evento che ha prodotto l'inadempimento.
⦁ Il concessionario può richiedere un’audizione entro 30 giorni dalla contestazione, che deve svolgersi non oltre 15 giorni dalla richiesta;
⦁ L’Amministrazione decide entro 90 giorni dal termine per le osservazioni, motivando l’irrogazione, la rimodulazione o l’archiviazione della penale.
Il Regolamento distingue tre principali categorie di penali convenzionali, in piena coerenza con l’art. 26 dello schema di convenzione di concessione per la raccolta di giochi a distanza di cui al d.lgs. n. 41/2024:
⦁ Penali in misura fissa: applicabili in caso di inadempimenti gravi (omissione di attività obbligatorie essenziali) che comportino la sospensione della raccolta o di violazione di divieti specifici la cui reiterazione può comportare la decadenza dalla concessione.
⦁ Penali fisse moltiplicate per i giorni di ritardo: riferite a ritardi o inadempimenti rispetto a obblighi soggetti a tempistiche precise, che non determinano la sospensione della raccolta (es. ritardato invio di documenti o dati).
⦁ Penali proporzionali/variabili: calcolate su parametri economici (es. percentuale sulla differenza tra raccolta e utile erariale), graduabili secondo la gravità dell’inadempimento e la recidiva (fino al 70% della stessa base).
Il D.M. 57/2025 stabilisce, inoltre, che l'importo della penale da applicare al singolo inadempimento convenzionale deve essere determinato individuando una componente fissa, collegata all'evento (rappresentata dal limite di valore minimo della penale), e due componenti variabili, collegate alla gravità dell'inadempimento (fino al 30% della differenza tra massimo e minimo edittale) e alla recidiva del concessionario (fino al 70% della differenza fra il massimo e il minimo edittale).
Se dall’istruttoria di ADM emerge che la responsabilità è particolarmente tenue, la penale può essere ridotta fino al 30% del minimo o applicata nel minimo nonostante la recidiva.
Lo schema di convenzione ADM individua oltre 38 ipotesi sanzionatorie, con importi fissi, forfettari o percentuali, nonché penali calcolate su base giornaliera o riferite alla raccolta o agli investimenti.
Il regolamento integra la convenzione – in quanto da questa espressamente richiamato – per quanto riguarda le disposizioni relative al procedimento di accertamento, contestazione e irrogazione delle penali, di partecipazione e contraddittorio nell’ambito di tale procedimento, nonché la precisa individuazione dei criteri e dei dati adottati nella determinazione del valore complessivo della penale.
Il nuovo assetto regolamentare, sebbene introduca importanti garanzie procedurali per il Concessionario, sembrerebbe rappresentare un'occasione mancata laddove conferma il termine decennale di cui dispone ADM per irrogare le penali contrattuali. Il ritardo nella contestazione degli inadempimenti era stato ampiamente contestato dai concessionari in ogni giudizio instaurato per la riduzione dell'eccessiva misura delle penali irrogate, in relazione alla circostanza che una contestazione tempestiva avrebbe potuto ridurre l'esposizione del concessionario che, viceversa, a distanza di anni si trovava a dover corrispondere importi talmente elevati da determinare una potenziale crisi di liquidità. Peraltro, una riduzione del termine massimo di irrogazione delle penali convenzionali da parte di ADM si sarebbe posto anche maggiormente in linea con i principi di collaborazione e buona fede, ora previsti espressamente dall'art. 1, comma 2-bis della L. n. 241/1990, e con i principi di risultato, fiducia e tutela dell'affidamento che permeano il settore dei contratti pubblici secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 36/2023.
L'analisi che precede conferma quanto il panorama delle ipotesi sanzionatorie sia estremamente dettagliato e articolato. Le fonti si intrecciano tra normativa primaria, approdi giurisprudenziali, regolamento attuativo, schema di convenzione e determinazioni di ADM, disegnando una mappa complessa di adempimenti, soglie, scadenze e parametri economici che impongono agli operatori una gestione strutturata del rischio.
Al tempo stesso, la nuova disciplina valorizza – nella fase procedimentale – i principi di partecipazione, dialogo e trasparenza, offrendo margini concreti per interlocuzioni con ADM fondate su fiducia reciproca e orientamento al risultato. In quest’ottica, la cooperazione con l’Amministrazione, se condotta in modo serio, documentato e tempestivo, può costituire un valido strumento non solo per evitare la sanzione, ma anche per ristabilire condizioni di regolarità e continuità operativa.
In questo contesto, risulta essenziale dotarsi di checklist operative, sistemi di monitoraggio preventivo e procedure di audit interno in grado di anticipare le situazioni critiche e attivare tempestivamente misure correttive. L’identificazione dei punti di attenzione non può essere lasciata alla sola reazione agli eventi, ma richiede una strategia di compliance dinamica e proattiva, anche in considerazione della circostanza che la stessa ADM penalizza espressamente con maggiore intensità "la maggiore negligenza e imperizia ravvisabile nel non aver posto in essere misure organizzative e gestionali in grado di prevenire o evitare l'evento o la sua reiterazione" (ADM, determinazione direttoriale prot. 81362/2021).
Approvato decreto sui giochi a distanza, gara pubblica europea da avviare senza indugio.
Lo Stato non può usare il prelievo destinato al Fondo Salva Sport per "fare cassa"
