Giochi a distanza: pubblicati i decreti ministeriali su penali e revoca delle concessioni

È stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 95 del 24 aprile 2025 il Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze 18 marzo 2025, n. 57, recante disposizioni attuative “per il procedimento di accertamento, contestazione e irrogazione delle penali convenzionali da attribuire al concessionario di gioco per inadempienza”. Il provvedimento è entrato in vigore il 9 maggio 2025.

A distanza di poche settimane, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 112 del 15 maggio 2025 anche il Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze 10 aprile 2025, recante il regolamento sulla revoca delle concessioni di gioco pubblico, che entra in vigore il 30 maggio 2025.

I due decreti, adottati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze in attuazione rispettivamente degli articoli 8 e 7 del d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41, completano il quadro regolatorio primario della riforma del comparto del gioco a distanza. Entrambi i testi intervengono a presidio della corretta esecuzione del rapporto concessorio, ma con strumenti e logiche profondamente diversi, che vanno letti in stretta connessione con lo schema di convenzione pubblicato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) nell'ambito della gara (CIG B4DF5D6BCF) per l’affidamento in concessione dell’esercizio e della raccolta a distanza dei giochi di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 41.

‍

Quadro generale e principi applicabili

Il sistema sanzionatorio delineato dalla normativa primaria e attuato dal D.M. 57/2025 si fonda su alcuni principi generali che devono ispirare l’intera disciplina convenzionale:

• Ragionevolezza e proporzionalità della sanzione rispetto all’inadempimento;
• Non automaticità dell’irrogazione, in quanto subordinata a valutazioni tecniche e procedurali;
• Gradualità, anche in relazione alla gravità e alla recidiva;
• Riduzione del 50% della penale, ove il concessionario provveda al pagamento entro 7 giorni dalla contestazione (già prevista     all’art. 26, comma 2).

Tali principi, già accolti nello schema di convenzione, sono ora formalizzati nel regolamento e resi vincolanti ai fini del procedimento di contestazione.

Classificazione delle penali convenzionali

Fermo il richiamo ai principi generali, il decreto distingue tre principali categorie di penali convenzionali:

1. Penali in misura fissa (es. 5.000 euro per ritardo documentale superiore a30 giorni – art. 26, co. 1, lett. b)
       Applicabili in caso di inadempimenti gravi che giustifichino la  sospensione della raccolta o la decadenza dalla concessione (es. omessa stipula degli atti, violazione reiterata di obblighi fondamentali).
2. Penali fisse su base giornaliera (es. 100 euro al giorno per omesso invio degli indici di solidità patrimoniale – lett. g)
       Riferite a ritardi o inadempimenti rispetto a obblighi soggetti a tempistiche precise, che non determinano una sospensione immediata (es. ritardato invio documenti o dati).
3. Penali proporzionali, anche di natura variabile, calcolate su parametri economici (es. 0,5% della differenza tra raccolta e utile erariale – lett. c).
       Per tutte le ulteriori ipotesi, sulla base della previsione contrattuale di un importo minimo e massimo edittale, da graduare secondo:
    
   • gravità dell’inadempimento (fino al 30% della differenza tra massimo e minimo
    
   • recidiva (fino al 70% della stessa base).

Tale struttura riflette quanto previsto all’art.26 della convenzione, che ora trova attuazione sistematica nei criteri vincolanti imposti dal regolamento.

Riduzione delle penali e criteri di attenuazione

Il decreto conferma la possibilità di ridurre le penali fino al 50% in caso di adempimento tempestivo (entro 7 giorni dalla contestazione), già prevista dallo schema convenzionale.

Introduce, inoltre, nuovi margini di attenuazione:

• per le penali fisse, ADM può ridurre fino al 30% l’importo;
• per le penali variabili, può limitarsi ad applicare solo la componente fissa, omettendo le parti variabili in presenza di circostanze attenuanti debitamente documentate.

Coordinamento tra convenzione e regolamenti

Lo schema di convenzione individua oltre 35 ipotesi sanzionatorie, con importi fissi, forfettari o percentuali, nonché penali calcolate su base giornaliera, o riferite alla raccolta o agli investimenti. Il D.M. 57/2025, pur non modificando direttamente tali previsioni, ne specifica le modalità applicative, colmando alcuni vuoti definitori.

Sebbene la fonte convenzionale, i decreti ministeriali attuativi e la normativa primaria condividano l’obiettivo comune di garantire certezza e controllo sull’adempimento degli obblighi gravanti sul concessionario, le rispettive funzioni e logiche si collocano su piani distinti, solo parzialmente sovrapponibili.

Il D.M. 57/2025, in attuazione dell’art. 8 del decreto legislativo, interviene a regolare un sistema civilistico e convenzionale di penalità, destinato ad applicarsi in presenza di specifici inadempimenti contrattuali, già puntualmente individuati nell’art. 26 della convenzione ADM, determinando le modalità procedurali e i criteri di applicazione:

• obbligo di motivazione
• diritto al contraddittorio
• possibilità di audizione

Di segno differente è invece il D.M. 10 aprile 2025, che disciplina l’esercizio del potere autoritativo di revoca da parte dell’Amministrazione, con una logica profondamente diversa: non punitiva o compensativa, bensì squisitamente funzionale alla tutela dell’interesse pubblico. La revoca può infatti intervenire:

• per vizi genetici del titolo concessorio;
• per sopravvenienze ostative, come la perdita dei requisiti morali, antimafia o di idoneità economico-organizzativa;
• per mutamenti normativi o esigenze superiori (es. decisioni europee, modifiche legislative, esigenze di tutela dell’ordine pubblico);
• per inosservanze sistemiche o reiterate, anche quando già sanzionate convenzionalmente, qualora rivelino una compromissione strutturale dell’affidabilità del concessionario.

Rischi sistemici e incidenza sulla continuità della concessione

Alcune fattispecie sanzionate dalla convenzione presentano un potenziale impatto esiziale sulla prosecuzione del rapporto concessorio. Si tratta, in particolare, di obblighi la cui violazione comporta, oltre all’applicazione di penali di importo elevato, la possibilità di sospensione immediata della raccolta e, nei casi più gravi o in presenza di recidiva, la decadenza della concessione stessa.

Tra le ipotesi di maggiore rilievo si segnalano

• la violazione del divieto di gioco da parte dei minori di età;
• l’inosservanza delle disposizioni in materia di autoesclusione e strumenti di gioco responsabile;
• la mancata attivazione o il malfunzionamento delle misure tecniche previste per l’autolimitazione del giocatore;
• ‍l’omessa comunicazione delle giacenze o il mancato riversamento all’Erario delle somme giacenti su conti di gioco non movimentati.

In tutti questi casi, l’inadempimento non si traduce soltanto in un’esposizione economica sanzionatoria, ma può condurre alla impossibilità di proseguire legittimamente l’attività di raccolta, determinando la sospensione operativa immediata e, ove non rimossa, la perdita della concessione per inadempimento qualificato.

Ciò impone ai concessionari l’adozione di presìdi di controllo e prevenzione stringenti, capaci di assicurare il rispetto sistematico degli obblighi più sensibili sul piano regolamentare e di garantire la continuità del rapporto concessorio anche in situazioni di crisi tecnica o organizzativa.

Le controversie relative all’accertamento e quantificazione delle penali convenzionali rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di obbligazioni pecuniarie di fonte contrattuale, anche se previste nella convenzione di concessione approvata in via regolamentare.
La giurisdizione amministrativa resta ferma solo per le controversie attinenti a provvedimenti autoritativi di decadenza o revoca.

Un chiarimento di ADM nelle FAQ del 18 aprile 2025 ha confermato che l’obbligo del concessionario di corrispondere interessi legali al giocatore in caso di ritardo nell’accredito delle somme non contraddice il principio di improduttività del conto di gioco. Tali interessi – che non costituiscono frutti economici – hanno natura di penale convenzionale risarcitoria, rafforzando la lettura civilistica del sistema sanzionatorio anche nei rapporti tra concessionario e utente.

‍

‍